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城镇化、乡村振兴与城乡融合有怎样的逻辑关系?

发布时间:2019.05.14 新闻来源:中科经济研究
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为什么要理解城镇化、乡村振兴、城乡融合这三者的逻辑关系?一个原因是:这三者共同构成推进城乡高质量发展的政策方向,三者的逻辑关系不理顺,在认识上就会很困惑,在具体实践中就可能出现“政策打架”。

前段时间我到中部一个地方去,一个地市领导讲:我们刚把“弹药”调转到全力推进城镇化,现在上面又要把乡村振兴摆在优先位置,他明显感到有茫然不知所措。近日,中央、国务院关于城乡融合发展的意见甫一出台,又有一位县领导在交流中提出疑问:城重要、乡重要还没有弄清楚,现在又要讲城乡融合。这样一来,政策资源投向哪里才合乎要求呢?显然,这些问题都来源于对城镇化、乡村振兴与城乡融合的内涵,特别是对它们的内在逻辑没有理顺。

如何认识城镇化、乡村振兴与城乡融合的内在逻辑?在此讨论四个观点:

第一,城镇化与乡村振兴是“和而不同”。无需回避的是,城镇化与乡村振兴指向的目标与政策重点有诸多不同。直观地看,城镇化关注的空间形态主要是城市群、都市圈、各类城市、小城镇等;乡村振兴的空间形态主要讲小城镇、村庄、田园综合体等。城镇化推动资源要素流向城镇、留在城镇。乡村振兴战略主要推动资源要素流向乡村、留在乡村。城镇化与乡村振兴有“不同”的一面,说明一个政策并不能取代另一个政策,一个战略并不能取代另一个战略。

城镇化与乡村振兴更有“一致性”也就是“和”的方面。比如,从战略高度上讲,城镇化与乡村振兴都是现代化的必由之路,二者不可偏废。城镇化水平低,不可能是现代化国家。城市高度繁荣,乡村一片衰败,也不是完整的现代化国家。从核心改革任务来看,城镇化最重要的就是推进农业转移人口市民化,而推进农业人口继续向城镇转移,也是现阶段乡村振兴主要任务之一。

第二, 城乡融合就是要打通城乡要素流动的制度性通道。城镇化与乡村振兴都要求城乡之间要素流动,但是要素流动面临着城乡二元体制管理的障碍。这些要素涉及到人口、土地 、资金、信息等等,以人口流动为例,乡村人口要在大城市、特大城市、超大城市落户并享受基本公共服务,仍有制度性设计上的困难。城市人口到乡村,也有制度性的阻力,因为农村集体经济组织是封闭的,不存在外人加入机制。土地也是这样,城乡统一的建设用地市场没有形成,土地要素各自循环,不能发挥资源配置最大化的效果。

就未来看,城乡融合可以被看成是一种高水平的发展状态。就当前阶段来看,我理解城乡融合主要是作为手段使用,它要服务于城镇化与乡村振兴,让城镇化与乡村振兴这两个轮子更好地运转。具体做法就是城乡一盘棋规划建设,打通城乡要素流动的制度性通道,推动城市落户限制逐步消除,城乡统一建设用地市场基本建成,金融服务乡村的能力明显提升,城乡要素流动与交易的产权制度框架基本形成等等。

第三,城镇化、乡村振兴与城乡融合在三个层面上统一。从宏观层面,三者统一于现代化发展。中国城乡社会发展的现状水平表明,单靠城镇化、乡村振兴二者之一,都不能帮助中国实现现代化。城乡融合当前来看主要是手段,而不是目的本身,它需要以城镇化与乡村振兴为抓手。可以认为,城镇化、乡村振兴与城乡融合共同构成实现高质量城乡发展,实现国家现代化的政策体系。

从中观层面来看,三者统一于地方的具体实践。对于一个具体的市、县或乡村,在城镇化、乡村振兴、城乡融合发展方面,需要制定何种目标、采取何种路径?这个需要充分考虑不同地区城镇化、乡村振兴、城乡融合发展的阶段性、差异性。有的地方应大力推动人口出村进城; 有的地方具备条件将人留在乡村实施乡村振兴;有的地方是要通过城镇化实现乡村振兴。都市圈地区、经济发达地区、城市郊区,城乡要素融合程度较高,可以作为城乡融合发展的突破区、先行区。

从微观层面来看,三者统一于家庭与个人的理性选择。假如有一户乡村人家,举家迁到大城市,且有能力在城市生活就业。这家人的选择就是城镇化、乡村振兴、城乡融合“多合一”发展的结果。简单地说,各类政策这时候就具体地统一到一家人身上,都统一于“以人为本”这个根本的出发点与目标,

第四,城乡发展政策是不是应逐渐收敛到底线与“负面清单”?从城镇化、乡村振兴、城乡融合政策内容来看,未来政策方向应进一步“收敛”于若干条底线,探索建立一套“负面清单”式的管理办法。这些“底线”与“负面清单”可能也是不同政策内在统一的基础。这样考虑 ,有三个原因:

一是从本质上来讲,理性的乡村人、城里人实际上愿意流动,同时也知道流往何处。人口、资金、土地等要素之所以不流动,是因为有障碍,而消除障碍的做法,最好的办法就是建立“负面清单”,讲清楚哪几项不能做,剩下的可以做。

二是正面鼓励的办法,如果没有实质性的政府资源手段,可能作用不突出,也就是政策说了近乎于“白说”。但政府资源介入太多,又容易出现资源浪费、发展道路跑偏或者对市场化力量产生“挤出”。

三是从政策执行来看,有的地方感到政策头绪太多,方向、指令、要求一堆,反而抓不住工作的突破口与主导方向。效果比较好的办法是:政府部门把几条底线划定守好,在底线之上允许尊重基层首创精神,让地方大胆试、大胆闯, 如此可以预期城乡发展领域出现改革创新蓬勃向上的良好局面。

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